编辑推荐内容简介作者简介目录书摘插图讨论
导 言……………………………………………………………1
一、本课题的研究现状………………………………………1
二、本课题的研究主题………………………………………5
三、本课题的研究方法………………………………………9
四、本课题的研究框架………………………………………11
第一章建国以来乡镇政权的历史变革………………………1
一、“区一乡”体制下的乡政权到“政经合一”的人民
公社………………………………………………2
(一)1949—1958：“区一乡”体制下的乡政权设置
……………………………………………………3
(二)1958—1982：“政经合一”的人民公社………………5
(三)农村基层政权的集权化及其解体…………………7
二、新时期我国乡镇政权改革的阶段划分及主要内容……12
(一)1982—1985：“社改乡”与“乡政村治”体制的
建立…………………………………………………13
(二)1986—1998：“撤并乡镇”与推行“村民自治”
并进…………………………………………………14
(三)1998年至今：全国开展农村税费改革与乡镇
管理体制创新………………………………………17
第二章新时期我国乡镇政权改革的成就与问题…………22
一、改革开放以来乡镇政权建设的成就……………………22
(一)社改乡创造了村民自治的前提，开启了基层
民主政治的良性互动………………………………22
(二)划分乡镇党委与政府的职责，初步加强了乡镇
政府的行政职能……………………………………27
(三)乡镇政权推动了乡镇企业的异军突起，并逐步
实现了与乡镇集体企业的分权……………………29
(四)乡镇政务公开制度的推行，为农村公民的政治
参与创造了制度化的前提…………………………34
二、乡镇政权运转中存在的问题……………………………41
(一)乡镇政权违法行政和自利化倾向…………………41
(二)乡镇干部个人及群体的腐败………………………53
(三)乡镇政权经济功能的非农化偏失和服务功能的
缺位…………………………………………………62
(四)乡镇政权的社会控制功能弱化……………………75
第三章 乡镇政权变革中存在问题的原因分析……………85
一、县乡条块关系对乡镇权力的分割………………………85
(一)条块分权模式的弊端………………………………86
(二)条块关系的演变及其对乡镇政权的影响…………87
二、乡镇政权内部不均衡的权力结构………………………95
(一)宪法和相关法律对乡镇政权权力结构的规定
………………………………………………………95
(二)乡镇政权实际运行中的一元化领导……………101
(三)乡镇政权权力结构的人格化……………………110
三、“乡政村治”格局下行政权与自治权的矛盾与冲突…114
(一)村民自治制度下的农民自治权…………………115
(二)“乡政”下农民自治权的角色错位………………117
(三)乡镇行政权与村民自治权的冲突………………119
四、困境中的乡镇财政……………………………………122
(一)乡镇财政的基本状况……………………………123
(二)农村税费改革对乡镇财政的影响………………130
(三)乡镇财政困境的政策背景………………………134
五、压力型的乡镇干部激励机制…………………………139
(一)现行乡镇干部激励机制的基本特征……………139
(二)现行激励机制下乡镇干部的非制度化行为分析
……………………………………………………143
(三)现行乡镇干部政治激励机制的严重缺陷………148
六、传统村落文化的消极影响……………………………151
(一)传统村落文化的基本内容………………………152
(二)传统村落文化对乡镇干部思想观念及行为的
影响………………………………………………154
第四章稳步地推进乡镇政权的综合改革…………………162
一、乡镇政权改革的相关思路……………………………162
(一)关于乡镇体制改革的争论辨析…………………162
(二)我国政府进行乡镇政权改革的思路和做法……169
二、转变乡镇政府职能……………………………………172
(一)乡镇政权的“农政”性质…………………………173
(二)乡镇政权的“农政”服务功能…………………???174
三、理顺县乡权力关系……………………………………182
(一)县乡之间的法律化分权…………………………182
(二)取消“条条”的垂直化管理………………………186
四、改革乡镇选举制度……………………………………189
(一)乡镇选举制度改革的理论分析…………………190
(二)乡镇选举制度改革的思路与各地的政治实验
……………………………………………………202
(三)乡镇长直接选举的体制性矛盾与解决思路……221
(四)乡镇选举制度改革应该遵循的基本原则………230
五、乡镇政权改革的原则和可行性路径分析……………236
(一)乡镇政权改革的基本原则………………………237
(二)乡镇政权改革的可行性路径分析………………239
参考书目………………………………………………………250
后记……………………………………………………………259
第一章建国以来乡镇政权的
历史变革
关于乡镇政权的内涵，目前有两种界定方法：一种是规范界定，即根据宪法及相关法律规定，乡镇政权是我国设在农村地区的基层政权，由乡镇人民代表大会、乡镇政府等组织构成；另一种是功能界定，即根据组织功能视乡镇党委、乡镇人大、乡镇政府都是乡镇基层政权的组成部分。在我国，中国共产党是惟一的执政党，中国共产党在各个层次的政治生活中都居于领导核心地位，因此把乡镇党委视为乡镇政权的组成部分，比较符合人们的认识和乡镇党委的实际作用。本书采用功能界定方法，对乡镇政权的研究也包括对乡镇党委的研究。需要指出的是，出于行文以及理解的需要，本书在不同的地方运用了乡镇政权、乡镇基层政权等所指相同的概念。
新中国建立后，乡镇一级的政权组织正式成为农村基层政权组织。以1982年为界，建国以来乡镇基层政权的历史沿革可划分为两个大的阶段：1982年以前主要是以“一大二公’’为特征的人民公社时代1982年以后为新时期乡镇政权的改革与发展阶段。在每一个阶段中间，基层政权的规模、运转、结构都有着较大的变化，它对农村社会乃至中国社会的发展产生了不可估量的影响。
一、从“区一乡”体制下的乡政权到“政经合一”的人民公社
一般认为，中国几千年的君主专制社会一直都是皇权不下乡的，县级政权是中央集权的封建专制国家最基层的政权。但君主专制时代结束后，“皇权”却下乡了。不少人把“皇权”下乡看成是“三农”问题产生的根源。对于这个判断，仁者见仁，智者见智，难有定论。搞清楚“皇权”为什么下乡是思考乡镇体制变迁的前提。
中国农民革命，主要因土地而革命，农民革命表现为农民用血和生命为代价获取土地的循环反复。革命成功后，专制皇权无一例外的靠占有地租和劳务养官、养军队及修建土木工程以维护自己的统治。民国以来，特别是新中国建立以来，与君主专制时代相比，政府多了两项重大任务：一是快速实现工业化，二是城市化。工业化和城市化所需要的巨大原始积累从哪里来?我们知道，早期工业化国家大都是通过海外殖民完成了资本的原始积累。但新中国建立的时候，经济基础薄弱，帝国主义封锁并敌视新中国，这就决定了新中国只能走自力更生的工业化道路。由于新中国要实现工业化、城市化，这就决定了新中国需要将更多的、在旧时代属于地租性质的国民收入转化为工业资本，需要更多的农村劳动力转化为工业化和城市化所需的人力资源。由此决定了新中国政府不得不采取强有力的措施从农村汲取财富，这就有了“皇权”下乡——建立乡镇政府(乡公所)。从一定的意义上讲，建立乡镇政权是中国现代化的需要。
关于中国是不是一定要走以牺牲“三农”为代价的工业化道路，现在有很多争论，这同样是难以作结论的。可以认定的事实是，1953年通过的党在过渡时期的总路线，决定要用15年左右(约三个五年计划)的时间实现国家工业化。苏联的榜样作用加上朝鲜战争的影响，中国最终走上了以“优先发展重工业”的方针指导下的快速工业化的发展道路。这就决定了共产党领导下的乡镇政权不寻常的体制变迁。
(一)1949-1958：“区一乡”体制下的乡政权设置
新中国成立以后，中国共产党运用国家政权力量对农村进行全国性的根本变革。在这一过程中建立和形成了国家政权集中管理为特点的乡级体制。1949年至1954年，我国县以下基层行政组织是区人民政府和乡(行政村)人民政府两级政权，或乡(行政村)一级政府加县的派出机构——区公所同时并存。1950年12月，政务院公布了《区人民政府及区公所组织条例》和《乡(行政村)人民政府组织通则》，其中规定：人民行使政权的机关为乡人民代表大会(或乡人民代表会议)和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡人民行使政权的机关。乡人民政府为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。以此为依据，全国范围内建立了县以下的农村基层政权。北方一般为区、乡(行政村)政权两级制，南方一般为乡(行政村)政权一级政府加区公所。区、乡设置了党、人大、政府和群众组织四大机构。党委是领导核心，人大是权力机关，政府是行政机关，青、兵、农、妇等群众组织协助党委开展工作。各地农村基层政权的建设，大体上沿用了革命根据地的乡政权建设经验——实行小乡制，“必须使行政区划便利人民管理政权，发挥人民政权基层组织的作用”。全国(不包括西藏等地)乡总数，在1951年是218，796个，1953年增加到28万余个。
1954年9月，第一届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，取消了过去区村制和区乡制两种体制并存的现象，规定我国农村基层政权为乡、民族乡和镇。并对乡、民族乡、镇的职责权限及相应的建制了系统、具体的规定。为了便于农村合作化运动的发展和加强对农业生产的领导，从1955年秋起，全国采取并乡撤区措施，扩大乡的管辖范围，对原来划乡过小的省市做了调整。是年底全国乡数减少到117，081个。1956年9月，党的“八大”规定，每个乡、民族乡和镇，每个农业生产合作社和街道等，有正式党员3人以上的都应成立党的基层组织，乡镇按党员人数建立支部委员会或总支委员会以至基层委员会。1956年12月10日，《人民日报》发表题为《改变头重脚轻的现象》的社论，指出：撤区并乡是为了加强县对乡的领导，是为了加强乡一级党政组织的干部力量，使其更有效地发挥基础组织与独立工作效能，以适应农业合作化以后的农村新形势。1957年2月1日，中共中央批转了组织部《关于县区乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》，规定建乡原则应该从有利于乡的领导和便利于群众出发，不应仅从农业生产远景规划和减少县的领导单位出发，因此乡一般不宜过大。报告还提出，在交通不便、地域辽阔、管辖人口多和乡单位过多的县，以不撤区为好，或保留那些离县较远的区。到1957年12月，除台湾和西藏的昌都地区，全国基有120，753个乡、镇政府，其中乡政府117，081个，镇政府3，672个。
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